En el libro «El milagro brasileño», José Natanson analiza el despegue de Brasil; y en el camino sobrevuela sus grandes tópicos, de la construcción de Brasilia al fenómeno de las havaianas, de la nueva clase media al liderazgo de Lula, del plan Bolsa Familia a la comparación con Argentina. En este capítulo, radiografía las relaciones de Brasil con el resto del mundo y, en particular, con el Mercosur y la Argentina.
Hasta el infinito y más allá:
Brasil como actor internacional
Mel Zelaya inició la travesía de su regreso a Tegucigalpa, la capital hondureña de la que había sido expulsado tras un golpe de Estado a la antigua, que incluyó 67 disparos en el frente de su casa y su detención en pijamas, con los militares subiéndolo sin mucho trámite ni explicación a un avión que lo sacó del país, el 21 de septiembre del 2009, el día siguiente a su cumpleaños. La aventura comenzó en Nicaragua, donde se había instalado tras el golpe, en un avión venezolano con destino a El Salvador. Zelaya no comunicó oficialmente su llegada ni pidió una reunión con el entonces presidente salvadoreño, su amigo Mauricio Funes, y apenas fue recibido por un pequeño grupo de militantes del Frente Farabundo Martí, ellos sí previamente avisados, que rápida y silenciosamente lo llevaron a la camioneta 4 x 4 negra con vidrios polarizados que lo aguardaba en el aeropuerto y en la que se trasladó hasta la frontera hondureña. Experto en conspiraciones, Hugo Chávez contribuyó a la con-fusión difundiendo la falsa noticia de que Zelaya participaría de la reunión anual de Naciones Unidas que se estaba llevando a cabo en ese momento en Nueva York y contando a quien quisiera escucharlo que él mismo lo recibiría como “presidente legítimo de Honduras”. Según revelaría después Chávez1, Zelaya se escondió en el baúl de la camioneta para evitar las inspecciones policiales en la frontera y, desde allí, cambió varias veces de vehículo, incluyendo dos autos y un camión, para evitar los 20 retenes militares ubicados a lo largo de los 300 kilómetros que separan a El Salvador de Tegucigalpa. Una vez en la capital, su esposa, Xiomara Castro, se comunicó con el en-cargado de negocios de Brasil en Honduras, Francisco Catunda (el embajador había sido retirado tras el golpe), que se puso en contacto con el canciller brasilero, Celso Amorim, que llamó a Lula, que dio el okay. En la madrugada del 22 de septiembre del 2009, sin afeitar, tras 15 horas de periplo, de pantalón negro, camisa blanca y su característico sombrero de ala ancha, Zelaya ingresaba a la embajada brasilera.
¿Por qué Brasil? ¿Por qué no Venezuela, Argentina o Ecuador, que también habían repudiado el golpe? Se lo pregunté a Zelaya por teléfono cuatro años después, en noviembre del 2013, en medio de la campaña electoral de su esposa, candidata a presidente finalmente derrotada. “Era una situación complicada y confusa”, me dijo. “Yo tenía miedo de que me mataran, porque ellos estaban dispuestos a todo con tal de sacarme del poder. Manejamos varias opciones, algunos sugirieron la sede de Naciones Unidas, pero la gente de mi equipo pudo tomar contacto con los funcionarios brasileros. Obviamente, la idea era buscar un lugar lo más sólido posible desde el punto de vista internacional. Había toque de queda, los golpistas habían ordenado cerrar los aeropuertos porque, aunque al principio lo negaron, más tarde se enteraron de que yo estaba en Honduras. Por suerte entraron en la embajada algunos periodistas, recuerdo que estaba Radio Globo, había periodistas brasileros y de Telesur. Pero al inicio era todo muy caótico y yo estaba seguro de que querían liquidarme”. ¿Y qué opinión le quedó de la actitud del gobierno brasilero?, le pregunté a Zelaya. “La mejor opinión. Lula, Celso Amorim y Marco Aurelio me dieron protección en momentos en que el ejército trataba de liquidarme. Brasil me salvó la vida.”
La aventura de Zelaya conmocionó al mundo, no sólo por la indudable audacia de su protagonista sino por su perspicacia a la hora de elegir su escudo protector, que no podía ser la sede diplomática de alguna de las grandes potencias del primer mundo, que apoyaban abiertamente el golpe o miraban para otro lado, pero que sí podía ser la de Brasil, la potencia regional que en el pasado había demostrado su voluntad de intervenir en crisis institucionales y que venía jugando un rol cada vez más activo en la región.
Ha sido dicho hasta el cansancio: Brasil se está convirtiendo en una potencia global, que en el breve lapso de un par décadas estará a la altura de Estados Unidos y los gigantes europeos y asiáticos en el club de quienes realmente toman las decisiones mundiales. Y es cierto, claro, que un país que en territorio, población y PBI representa a aproximadamente la mitad de Sudamérica, que cuenta con recursos estratégicos decisivos de biodiversidad, tierras fértiles, energía y minerales, que atraviesa un proceso —que no es lineal pero que de todos modos existe— de crecimiento económico, consolidación democrática y progreso social, que ha construido un servicio diplomático profesional y competente y que (la autoestima, en política como en la vida, siempre es importante) se ve a sí mismo como un actor global, está destinado a desempeñar un papel crucial en la escena internacional.
Sin embargo, no menos cierto es que Brasil enfrenta serias dificultades a la hora de convertir en hechos sus ambiciones y que ostenta un liderazgo regional que se apoya más en la fuerza gravitatoria derivada de su peso que en la adhesión explícita del resto de los países, y en este sentido el caso Zelaya es revelador: el hecho de que Brasil le haya concedido asilo pero que, pese a las gestiones y presiones, no haya logrado restablecerlo en el cargo confirma tanto sus pretensiones de global player como sus límites de potencia emergente, que se verificarían nuevamente ante la dificultad para evitar el desplazamiento de Fernando Lugo en Paraguay (lo más parecido al patio trasero de Brasil en la región). Más concretamente, Brasil arrastra problemas de seguridad, sobre todo en el Ama-zonas, impensables para una verdadera potencia, y está lejos de ejercer una hegemonía militar (de hecho, Estados Unidos mantiene una presencia importante en Colombia y dispone de cuasibases militares en diferentes lugares de Sudamérica). Por otro lado, Brasil recibe cada vez más críticas por su actitud imperialista en los países más pequeños de la región y ni siquiera cuenta con el apoyo de su aliado más importante, Argentina, para una de sus ambiciones más decisivas (un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU).
Esto no implica subestimar su ascenso internacional, un ascenso que, como señalo al final de este capítulo, responde tanto a causas geopolíticas estructurales como a una estrategia deliberada de su política exterior, pero sí funciona como un llamado de atención sobre algunos análisis demasiado simplificados. Como señala Juan Tokatlian2, que Brasil tenga recursos de poder no necesariamente significa que Brasil sea poderoso, y conviene distinguir una cosa de la otra, como parte de un planteo más matizado acerca de su verdadero lugar en el mundo.
Veamos.
De Argentina al Mercosur
Antes de soñar con capitanear Sudamérica y aspirar a un rol decisivo en el concierto internacional, Brasil tenía que arreglar las cosas con Argentina, con la que históricamente había establecido una competencia geopolítica por el control de la Cuenca del Plata y el liderazgo regional, que se acentuó a partir de los años 60, cuando los regímenes militares de ambos países se embarcaron en una disputa que se extendería por una década: en 1971, desconfiando de los militares argentinos, la dictadura brasilera intensificó las maniobras del Ejército en la frontera sur bajo la hipótesis de un posible conflicto bilateral, e incluso diseñó el Operativo Treinta Horas, que preveía la rápida ocupación de Uruguay y que fue un fantasma constante para el gobierno de Agustín Lanusse3. La disputa alcanzó su fase más crítica entre 1976 y 1979 a raíz de la construcción de la represa brasilera-paraguaya de Itaipú, que además de ser un enorme proyecto energético (fue la más grande del mundo hasta la de Tres Gargantas, en China), apuntó a atraer definitivamente a Paraguay, siempre pendulando entre Brasil y Argentina, a su esfera de influencia.
Curiosamente, fue una guerra, la de Malvinas, la que comenzó a cambiar el punto de vista brasilero: la intervención de un miembro de la OTAN como Inglaterra en el distante Cono Sur y el abierto apoyo brindado tanto por Estados Unidos como por la mayoría de los países europeos demostró crudamente que, en situaciones críticas, la lógica Norte-Sur pesaba más que cualquier otra consideración, por más contribuciones que hubieran hecho las dictaduras a la lucha contra el comunismo. Brasil, como la mayoría de los países sudamericanos, apoyó a Argentina y la siguió acompañando más tarde, cuando asumió su representación ante Inglaterra y respaldó el reclamo malvinense en los foros internacionales. Y, junto al respaldo político, un primer empujón a la integración económica: el embargo dictado durante la guerra por la Comunidad Económica Europea obligó a Argentina a utilizar los puertos brasileros para la exportación de sus productos, lo que a su vez impulsó el comercio bilateral.
Sin embargo, el verdadero paso adelante ocurrió con la recuperación de la democracia, cuando Sarney y Alfonsín sentaron las bases de un eje interdemocrático que resultaría clave para la estabilidad y la paz en Sudamérica. En noviembre de 1985 firmaron la Declaración Conjunta de Política Nuclear de Foz de Iguazú, que luego se convirtió en el Programa de Integración y Cooperación Bilateral y más tarde en 24 protocolos nucleares que hicieron explícito el compromiso de utilización pacífica de la energía atómica, abrieron las instalaciones más sensibles a inspecciones recíprocas y establecieron mecanismos consensuados para la contabilidad de los materiales nucleares y el intercambio de tecnología. Brasil consolidó el avance incorporando a la Constitución de 1988 la renuncia al uso militar del átomo y firmando en 1997 el Tratado de No Proliferación Nuclear. Internacionalmente reconocida como un ejemplo, la desnuclearización de la relación bilateral es un exitoso modelo de construcción de confianza que contrasta con el otro caso emblemático de países en desarrollo con potencial atómico: India y Pakistán, embarcados en una peligrosa carrera armamentista por el conflicto de Cachemira. Y es, también, una primera condición esencial para la integración económica.
No aburriré al lector con una descripción saturada de datos y estadísticas del Mercosur, sobre el que se han escrito y probable-mente se sigan escribiendo toneladas de análisis, y me limitaré a analizarlo desde el punto de vista de la proyección de Brasil, que es el eje de este capítulo. Formalmente inaugurado con la firma del Tratado de Asunción en 1991, el Mercosur es el proyecto americano más sólido de integración, mucho más profundo que la Comunidad Andina, mucho menos colonialista que el NAFTA y mucho menos etéreo y folklórico que el ALBA. ¿Qué es exactamente? Es una zona de libre comercio (los bienes y servicios producidos en un país pueden ser vendidos libremente en el otro) y, más ambiciosamente, una unión aduanera (los cuatro países establecen un arancel externo común para los productos extrabloque e, idealmente, coordinan sus políticas comerciales). No es un mercado común, porque no hay libre movilidad interna de los factores de producción, incluyendo personas, ni política comercial externa unificada ni, mucho menos, coordinación macroeconómica. Por otra parte, subsisten las listas de excepciones, productos que cada país deja afuera del arancel externo común: son unos 100 en Argentina y Brasil, y aún más en Uruguay y Paraguay. El Mercosur contempla también regímenes especiales, como los que benefician a la industria automotriz y azucarera, y una serie de barreras no arancelarias que los países aplican más o menos arbitrariamente. Es, en suma, un bloque lleno de agujeros, o lo que los especialistas, siempre más elegantes, llaman “unión aduanera imperfecta”
A pesar de estos problemas, la vinculación económica entre sus miembros se ha fortalecido. El comercio intrazona (las ex-portaciones de uno de los socios que se dirigen a alguno de los otros tres) pasó de 4100 millones de dólares en 1991 a 51 mil millones en la actualidad, es decir, que se multiplicó por 125. Sin embargo, aunque es verdad que aumentó mucho, considerado como proporción del total, el comercio intrabloque equivale, en promedio, a apenas el 15,8 por ciento del comercio de cada país6. Incómoda para los apologistas de la sudamericanización sin datos, esta realidad contrasta con otros procesos de integración: en la Unión Europea, por ejemplo, el comercio intrazona llega al 60 por ciento.
No obstante, el comercio es solo una parte. Para Brasil, el Mercosur tenía una lógica de negociación internacional: al menos al inicio, fue visto como una forma de incrementar su peso en el mundo. En cambio, para el resto de los integrantes, sobre todo para Argentina, el Mercosur resultaba atractivo desde el punto de vista económico, como vía de acceso al enorme, y creciente, mercado brasilero. Quizás esta diferencia en la percepción inicial —el Mercosur como plataforma internacional o como mercado— contribuya a explicar, en parte, el estado de desilusión actual. El Mercosur, en efecto, no produjo los resulta-dos esperados en cuanto a la posibilidad de proyectar los intereses de Brasil en el mundo, sencillamente porque no le garantizó el acompañamiento automático de sus socios en algunas de sus demandas más importantes: Argentina, como señalamos, siguió oponiéndose a la pretensión brasilera de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU e incluso operó diplomáticamente con países como México (con quien propuso una banca latinoamericana rotativa) para bloquear este objetivo. Del mismo modo, y por insólito que suene, los candidatos de Brasil a puestos internacionales casi nunca gozan del apoyo de sus socios: en enero de 2005, por ejemplo, Brasil propuso a Luiz Felipe de Seixas Corrêa como director general de la Organización Mundial de Comercio y fue rechazado por el gobierno argentino, que terminó respaldando al candidato de… Uruguay (finalmente fue elegido el postulante de la UE, cuyos integrantes sí se habían puesto de acuerdo).
Pero el desencanto no es solo brasilero. Para el resto de los integrantes, el Mercosur no cumplió las expectativas de mejorar su performance comercial. De hecho, Brasil tiene superávit comercial con sus tres socios: en 2012 el superávit comercial de Brasil fue de 299 millones de dólares con Uruguay, 192 millones con Paraguay y 1800 millones con Argentina (el año anterior había alcanzado la fabulosa cifra de 4802 millones, lo que llevó al gobierno argentino a establecer restricciones a las importaciones7). Más allá de los números, lo central es que se trata de una tendencia que —salvo algún momento puntual, como durante la crisis argentina del 2002— se ha mantenido sin alteraciones a lo largo de la última década. Este desequilibrio estructural se explica por el hecho de que Brasil reemplazó a Estados Unidos y Europa como proveedor de productos de alto valor agregado a los países del Mercosur, que sienten los altísimos niveles de competitividad de la industria brasilera y las sofisticadas y costosísimas herramientas a disposición de los empresarios, como los créditos del BN-DES analizados en el segundo capítulo. Sin muchas chances de competir en otros rubros, los socios exportan a Brasil, con la excepción relativa de Argentina, básicamente materias primas y commodities: los principales rubros de exportación de Uruguay a Brasil son arroz y malta, y los de Paraguay energía y soja. El cuadro siguiente deja pocas dudas acerca de las ventajas que obtiene Brasil en su comercio con el resto de los integrantes del bloque. 
En este contexto desbalanceado, los mecanismos imple-mentados para corregir las asimetrías económicas son débiles y, además, llegaron tarde. Recién en 2006, quince años después de la firma del Tratado de Asunción, se lanzaron los Fondos de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). Creados a imagen y semejanza de los fondos de la Unión Europea, suman apenas 100 millones de dólares al año (como en Europa, los países más poderosos aportan más recursos y reciben menos: Brasil aporta el 70 por ciento y recibe el 10, mientras que Paraguay aporta el 1 por ciento y recibe el 48). Pero la realidad del Mercosur es más compleja que la europea. A diferencia de lo que ocurre allí con Alemania, Brasil es el país más grande pero no necesariamente el más rico del bloque: si se considera el PBI per cápita, por ejemplo, el ranking lo encabeza Argentina, seguida por Uruguay y recién en tercer lugar aparece Brasil; Paraguay queda último. Esto dificulta la posibilidad de asignar con justicia la distribución de fondos supranacionales que no sean puramente cosméticos, en la medida en que, por ejemplo, el gobernador de un estado pobre del nordeste brasilero, su-pongamos Maranhão, con un PBI per cápita de apenas 5 mil dólares, podría objetar el aporte de recursos brasileros a un país como Uruguay, que lo duplica.
Desde el punto de vista institucional, el Mercosur también arrastra debilidades. Brasil se ha mostrado poco proclive a ceder soberanía como método de construcción de instancias trasnacionales de decisión, como sucede en la Unión Euro-pea, y tal vez, vista la experiencia de la eurozona, le asista cierta razón. En efecto, la crisis europea reveló el alto precio de ceder el control nacional de algunos resortes de decisión y llevó a que políticos y especialistas latinoamericanos que durante años tomaban a la UE como un ejemplo comenzaran a mirarla con otros ojos: si desde el punto de vista de la construcción de una zona de paz fue exitosa, en cambio acumula todo tipo de problemas en cuanto a la posibilidad de lograr una convergencia socioeconómica —en el sentido de un camino sostenido de igualación— entre sus miembros. Lejos de las ambiciones europeas, la institucionalidad del Mercosur se limita a una serie de áreas técnicas, suficientes para asegurar el funcionamiento de la unión aduanera pero sin capacidad política real para orientar el proceso de integración, que des-cansa en acuerdos intergubernamentales (e incluso, dado el hiperpresidencialismo de los sistemas políticos de sus integrantes, interpresidenciales).
Sin embargo, la clave fundamental del estancamiento integracionista no parece residir ni en la desconfianza de las elites brasileras ni en el juego sinuoso de los miembros más pequeños (recordemos, por ejemplo, que Uruguay estuvo cerca de firmar un tratado de libre comercio con Estados Unidos), sino en los cambios profundos que está experimentando la economía internacional. Si bien es cierto, como señalamos más arriba, que el comercio intrabloque aumentó mucho desde el inicio del Mercosur, también es verdad que el impulso parece haberse frenado. De hecho, desde hace al menos cinco años que permanece por debajo del 16 por ciento. La explicación no es muy misteriosa y reside en la escasa complementariedad entre las economías de los socios: en tanto exportadores de materias primas y alimentos, los integrantes del bloque resultaron claramente beneficiados por el incremento de los precios internacionales de los commodities, que en buena medida explican el auge económico de la última década. Como señalamos en el capítulo 2, esto vale también para Brasil, con una industria poderosa y una razonable diversificación productiva, pero que no ha logrado evitar las presiones primarizadoras del nuevo escenario internacional. El resultado es que la mayor parte de las exportaciones de los países del Mercosur no se dirigen a los otros socios, sino a regiones y países extrabloque que, si en el pasado eran Estados Unidos y Europa, hoy son China, India y el Sudeste de Asia. El principal socio comercial de Brasil es China, a la que destina el 17 por ciento de sus exportaciones y de la que provienen el 15,3 por ciento de sus importaciones, seguida por Estados Unidos (11,1 y 14,6); recién en tercer lugar aparece Argentina (7,4 y 7,5). Uruguay y Paraguay ni siquiera figuran en los diez primeros lugares de la lista.
Considerando estas tendencias, parece lógico que Brasil haya reorientado su estrategia hacia lo que podríamos definir como una integración estilo laguna: poco profunda pero muy amplia. Y digo poco profunda en el sentido de que no se adoptaron las medidas que hubieran permitido una mayor imbricación siguiendo el modelo europeo: la unión aduanera sigue llena de agujeros, no se han establecido plazos para taparlos y la coordinación macroeconómica no existe, como revela la historia de devaluaciones y revaluaciones inconsultas entre los miembros. Pero además el Mercosur carece de una secretaría con peso político y un parlamento supranacional elegido por voto directo y con capacidad de tomar decisiones vinculantes. Insisto: quizás, a la luz de la experiencia de Europa, sea el camino correcto. En todo caso, la opción de Brasil parece ser una integración basada sobre todo en la sintonía política: el ingreso de Venezuela al Mercosur, que todavía debe armonizar su política aduanera, puede leerse en esta clave.
