«Este libro analiza el resultado de una política que se transformó en un frente de batalla central para la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner y concluye con «la restauración», término elegido para describir el abordaje del presidente Mauricio Macri.
La discusión sobre el rol de del periodismo, los intereses de los dueños de los medios y la circulación de la información nunca fue tan intensa como en los años que abarca esta obra. Los autores analizan cada aspecto de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, más conocida como la Ley de Medios. Repasan las dificultades que encontró para su ejecución en razón de la resistencia de los grupos mediáticos que veían sus intereses afectados, al tiempo que destacan la discrecionalidad con que el kirchnerismo aplicó el nuevo marco regulatorio (y del análisis surge una paradoja: cómo la subordinación de la política de comunicación a objetivos políticos afectó de manera sustancial las posibilidades de éxito de la primera). Analizan Fútbol para Todos, la propaganda, la gestión de los medios públicos y el reparto de la publicidad oficial, herramientas con las que el kirchnerismo buscó sortear la intermediación de los medios con los que confrontó, y fijan una necesaria distinción entre la comunicación política y las políticas de comunicación, que muchas veces se confunden.
Con una mirada crítica respecto del período que abarcan, los autores refrendan, una vez más, su inquebrantable compromiso con las políticas públicas que desalientan la concentración del mapa de medios y una verdadera democratización de la comunicación.»
(Del prólogo de María O’Donnell)
A continuación un fragmento, a modo de adelanto:
Macri y lo que sigue*
Martín Becerra
Decretar el cambio
Con medidas adoptadas a golpe de decreto, el presidente Mauricio Macri puso en crisis el andamiaje de regulaciones, el modelo de financiamiento y las relaciones entre gobierno y empresas de medios de comunicación que dominó la agenda de su antecesora Cristina Fernández de Kirchner, y que es objeto de análisis de los capítulos precedentes. El carácter general de los cambios dispuestos implica regresiones en torno a derechos que habían sido reconocidos por las regulaciones previas, pero que no se habían materializado dado que hasta 2015 se subordinó la aplicación de la ley a la guerra que enfrentó al kirchnerismo con el Grupo Clarín, que comenzó en 2008.
Macri al inicio de su mandato descabezó las autoridades regulatorias de medios audiovisuales (afsca) y telecomunicaciones (aftIc) y las reemplazó por un organismo completamente dependiente del Poder Ejecutivo (Enacom). Además, modificó sustancialmente las reglas dispuestas por leyes votadas por el Congreso en 2009 y 2014 referidas a límites a la propiedad de licencias de televisión abierta, por cable (los cableoperadores pueden expandirse desde ahora cuanto quieran o puedan) y radio, extendió la duración y renovó esas licencias y formalizó el permiso de transferencia de licencias entre operadores, algo que la ley audiovisual prohibía pero que igualmente se realizaba tanto a la vista como a espaldas del anterior gobierno. Mediante su decreto de necesidad y urgencia 267/15 y a través de la formación de una comisión designada por él mismo, Macri se comprometió a elaborar una ley “convergente” que contemple la progresiva imbricación de internet, el sector audiovisual y el de las telecomunicaciones.
Los decretos –en particular el 276/15– modifican leyes discutidas, tramitadas y aprobadas por el Congreso en 2009 y 2014. La primera de ellas, audiovisual, fue objeto de debates y controversias sociales y políticas, y logró apoyos legislativos que excedieron a la fuerza que la impulsó, el gobierno de Fernández de Kirchner que, tras lograr su aprobación, aprovechó las resistencias del Grupo Clarín como excusa para realizar una aplicación incompleta y sesgada de la norma, profanando sus objetivos y contenido. El método elegido por Macri para demoler la regulación audiovisual kirchnerista contrasta con el reclamo del actual elenco gobernante cuando era oposición. Entonces abogaba por consensos amplios en temas que refieren a la libertad de expresión y a los medios y las tecnologías de la información, entendiendo que el kirchnerismo operaba con criterio faccioso. Aquel reclamo contradice la vía expresa del decreto. Porque ¿desde cuándo un decreto es más eficaz para construir legitimidad que una ley?
El gobierno de Macri aprovechó la ley sobre decretos de necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo promovida por el kirchnerismo en 2006 (que establece que esos decretos están vigentes mientras no sean rechazados por las dos cámaras del Congreso de la Nación) y validó el decreto 267/15 al ser aprobado por la Cámara de Diputados con apoyo de legisladores de distintos bloques, algunos de los cuales, paradójicamente, también habían votado seis años antes a favor de la ley audiovisual.
El decreto de necesidad y urgencia 267 se suma a otros con los que Macri cambió aspectos sustantivos de la legislación previa. Los beneficiarios directos son los grupos audiovisuales más grandes (Clarín es el más visible, pero no es el único) y, aun cuando deberán esperar dos años, los conglomerados telefónicos que reciben el definitivo visto bueno para expandirse a los servicios de televisión de pago, postergando una decisión que con la ley de telecomunicaciones Argentina Digital el kirchnerismo había franqueado en diciembre de 2014. Telefónica, en particular, presiona para que el gobierno la autorice como operador de televisión vía satélite (dth), algo prohibido tanto por el escenario normativo anterior como por el actual tras las modificaciones realizadas por el presidente Macri.
El decreto de necesidad y urgencia 267, así como las declaraciones del presidente y de los más altos funcionarios, manifiestan un examen del pasado y el presente del sistema de medios y telecomunicaciones condicionado por la percepción de los (muy pocos) actores preponderantes de ambas industrias al que agregan en el discurso justificador de los cambios dosis de “convergencia” que, a su vez, es concebida de modo rudimentario como el mero cruce entre las industrias audiovisual y de telecomunicaciones, y no como el advenimiento de una cultura digital que trastoca toda la cadena productiva de comunicación. Esa noción de convergencia elude sistemáticamente los impedimentos para que otros actores –que no sean los más concentrados– accedan a los recursos de espectro e interconexión con redes físicas imprescindibles para funcionar en condiciones competitivas. El mercado es asimétrico y la convergencia, resultado del dominio de los cuatro grandes operadores del sector (Telefónica, Grupo Clarín, Telecom –que podría avanzar en un proceso de sinergia y hasta fusión con Clarín– y Claro), lo será si no median políticas públicas correctivas.
La mayoría de los artículos del mencionado decreto refiere a la extensión de las licencias actuales y a la eliminación de obstáculos para una concentración aún mayor del mercado audiovisual. El único eje que puede argumentarse como inspirado en la convergencia es que dilata por dos años (extensibles a tres) el permiso para que los operadores de telecomunicaciones ingresen al mercado de televisión por cable, que pasa a ser clasificado como un servicio de telecomunicaciones. Sin embargo, este eje no precisaba de un decreto de necesidad y urgencia, sino que bastaba con una resolución de la autoridad regulatoria (antes aftIc, ahora Enacom).
Además de los cambios regulatorios, el gobierno formalizó la autorización para que Fintech (David Martínez, socio del Grupo Clarín en Cablevisión) tome el control de Telecom Argentina y para que el Grupo Clarín haga lo propio con Nextel a través de Cablevisión. Nextel adquirió en los últimos meses compañías que poseían licencias con espectro, con la idea de ampliar la escasez de frecuencias que condiciona su expansión en el mercado móvil (operación que a su vez fue objetada por Telefónica). La función de Martínez como accionista controlante de Telecom y socio minoritario de Cablevisión motiva especulaciones acerca de una futura fusión o sociedad entre ambas empresas, lo que fue potenciado a mediados de 2016 cuando el Grupo Clarín anunció un plan de escisión entre las unidades de medios de comunicación (Agea, Artear) por un lado y las de telecomunicaciones y televisión por cable (Cablevisión, que gestiona televisión por cable, internet y Nextel) por el otro.
Otra de las novedades del gobierno fue el anuncio de proyectos de conectividad a través del uso de la red de fibra óptica mayormente inutilizada (Refefo) que gestiona la estatal Arsat, lo que comenzó a implementar a través de acuerdos con operadores pymes de televisión por cable, con cooperativas telefónicas y audiovisuales y, en algunos puntos del territorio, incluso con grandes operadores de telefonía.
El giro en las políticas de comunicación también se expresa por la adopción de una regulación sobre publicidad oficial, inédita en la historia argentina a nivel del Estado-nación, mediante una resolución de la Secretaría de Comunicación Pública dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros que establece variables generales y subjetivas como criterios de distribución de una masa de recursos que la administración de Macri prevé reducir a un tercio de los montos arbitrariamente manejados por su antecesora. La reglamentación adoptada no satisface la necesidad de contar con reglas de juego claras y objetivas que orienten los motivos por los que el Estado desarrolla campañas publicitarias, que especifiquen cómo se articulan esas campañas con la función de apoyo económico a los medios, pagos a productoras y conductores que suelen canalizarse a través de estas partidas, que establezca con claridad cuáles son los criterios y cómo se combinan a la hora de definir los destinatarios de las campañas, y que defina mecanismos de control y auditoría social y política sobre la ejecución de las partidas.
Asimismo, el Congreso Nacional sancionó una Ley de Acceso a la Información Pública que era reclamada desde hace décadas en el marco de una agenda integral de políticas respetuosas de los estándares interamericanos de derechos humanos. Esta nueva ley, que incorpora novedades como el principio de transparencia activa, ha merecido críticas por su falta de apego a algunos de los estándares y por la dilatada concepción de información reservada, es decir, exceptuada de ser sometida a procesos de pedido de acceso, así como por la dependencia de la autoridad de aplicación de la norma al Poder Ejecutivo Nacional.
El panorama de las nuevas políticas desplegadas por el gobierno se expresa también en la dilación de la actuación estatal en conflictos derivados de abusos empresarios audiovisuales sea por vaciamiento de emisoras (caso Radio América) o por interferencias a las pocas organizaciones que lograron en los años previos obtener licencias conforme lo establece la ley (como las que se produce con el canal de televisión del Grupo Clarín en aMba, el Trece, a las emisoras comunitarias Barricada tv y Urbana tv). Estos casos complementan la orientación del gobierno de Macri que es atento y solícito con las demandas de los actores industriales más concentrados, pero abandona a los eslabones más débiles del sector (como los trabajadores o los medios comunitarios) cuando la intervención estatal es precisa y, como sucede con estos ejemplos, está además ordenada por ley.
Cambiemos: economía política de los decretos de Macri
Desprovistos de su retórica modernizadora, los cambios instrumentados por el gobierno desde diciembre de 2015 tienen un afán conservacionista y restaurador (Becerra, 2016) y que cede las principales variables regulatorias a los grupos hoy dominantes del sector de medios audiovisuales y, en menor medida, de telecomunicaciones. Esta cesión omite un problema central, que consiste en que ni los grupos hoy dominantes conviven ni pueden convivir en armonía, debido a sus intereses contradictorios (y, en algunos casos, mutuamente excluyentes) en varios eslabones de la cadena de producción, transporte, comercialización y exhibición final de flujos de comunicación; ni su actual dominio puede dilatarse por actos voluntarios ni de regulación legal, toda vez que su posición sufre el apremio de otros conglomerados de operación global que desafían los principios conceptuales, políticos y económicos de la regulación dispuesta hasta ahora por Macri. El conflicto entre los actores de las industrias de medios y telecomunicaciones se manifiesta cada vez con mayor vehemencia en los cruces entre el Grupo Clarín por un lado y Telefónica por el otro. Cada avance que logra el primero de ellos, hasta el presente el más beneficiado por las políticas ejecutadas desde diciembre de 2015, es criticado en voz más alta por el segundo, que obtuvo beneficios en la última gestión kirchnerista mientras el primero ejercía la crítica.
Los desafíos de un sector crecientemente globalizado, convergente, concentrado, financierizado, conglomerizado y reticular (Arsenault y Castells, 2008) y las obligaciones estatales de proveer al conjunto social (no solo a los propietarios de medios) del derecho a la libertad de expresión fueron, hasta ahora, desatendidos por las medidas adoptadas a golpe de decreto por el presidente. En todo el mundo resulta problemático armonizar la libertad de expresión, es decir que todo ciudadano ejerza el derecho de recibir, investigar y opinar por cualquier medio de expresión, con el comportamiento convergente de un sector cuya mutación digital trastoca todas las tradiciones regulatorias. Pero no hay indicios de que las modificaciones dispuestas por Macri a espaldas del Congreso reconozcan siquiera el problema. Mal indicio para afrontarlo.
Los decretos dispuestos por Macri, en particular el de necesidad y urgencia 267/15, revelan una noción conservacionista, anticoncurrencial, proteccionista y alentadora de una mayor concentración del sistema de producción y circulación de información.
La concepción es conservacionista porque descansa en la ilusión de que la situación del mercado en la actualidad podrá congelarse y porque uno de los pocos obstáculos que mantiene es al ingreso de capitales extranjeros (excepto los que ya operan en el sector y los alcanzados por el Tratado de Reciprocidad Comercial con Estados Unidos firmado durante el primer gobierno de Carlos Menem y prorrogado desde entonces) y, en este último sentido, es proteccionista.
La concepción es anticoncurrencial y promotora de mayor concentración porque:
a) al prorrogar todas las licencias actuales impide la apertura de concursos que generen competencia y oxigenen el sistema con rotación e ingreso de propuestas superadoras. Con ello, se obtura la posibilidad de ingreso de nuevos actores por vía legal, es decir que provocará el ingreso por vías poco ortodoxas o no legales. Así, el decreto 267 retoma una tradición que se remonta a la vieja Ley de Radiodifusión 22.285 de 1980 que, al vedar el acceso de empresas gráficas, organizaciones sin fines de lucro y capital extranjero a licencias de medios, produjo la multiplicación de atajos a ese restrictivo marco legal;
b) al eliminar casi todos los obstáculos dispuestos a la concentración del mercado por la ley audiovisual (obstáculos que ya habían sido relajados con la modificación a la ley audiovisual que el propio kirchnerismo impulsó al aprobar la ley de telecomunicaciones de 2014), conduce a una mayor concentración de mercado. Dado que los grupos y empresas ya son muy asimétricos, los más grandes parten con enormes ventajas para incrementar su dominio en el nuevo proceso concentrador;
c) al ignorar los efectos de la concentración como cuello de botella que veda el ingreso de nuevos actores, contradice la regulación de medios vigente en los países que los decretos del gobierno citan como ejemplo (Estados Unidos, Europa, México), donde la política del sector se ocupa intensamente de evitar barreras de entrada como la concentración con el fin de estimular la innovación, la competencia y el estímulo de acceso a estos sectores;
d) produce un perjuicio al sector que, con la señal de una política pública supuestamente orientada a protegerlo del ingreso de competencia, carecerá de incentivos para afrontar la globalización y la convergencia tecnológica y de usos sociales (por ello es, además, proteccionista);
e) la anulación de la competencia en simultáneo con el ingreso al mercado de telefonía fija y móvil por parte de los operadores de cable (y la promesa de la regla inversa para dentro de dos o tres años, es decir que las telefónicas brinden televisión por cable) puede representar en el corto plazo beneficios para los usuarios y consumidores en las ciudades grandes donde actúan los cableoperadores de mayor tamaño (Cablevisión, Supercanal y Telecentro, principalmente), que accederán a paquetes triple play con ofertas que deberían mejorar los abultados precios por servicios que hoy cotizan por separado (telefonía, televisión por cable e internet) y, eventualmente, a combos de cuádruple play (con telefonía móvil). Pero la concentración excesiva, lejos de beneficiar a los consumidores, los perjudica. La relación entre precios y calidad de servicios en el hiperconcentrado mercado de telefonía móvil o los efectos en los precios del no menos concentrado mercado de tv paga son pruebas nítidas de que el descontrol regulatorio no es solo una cuestión de derechos (a la libertad de expresión), sino además un serio trastorno económico. El sector de televisión paga en la Argentina atestigua prácticas de precios predatorios por parte de grandes operadores para eliminar competencia, para luego gestionar ese mercado en detrimento de usuarios y consumidores;
f) la apertura de telefonía a las cableras y del cable a las telefónicas generará distorsiones por la asimetría no solo entre mercados sino intramercados. No todos los grupos de medios operan en televisión por cable, siendo este mercado el más rentable del sector audiovisual, ni pueden realizar subsidios cruzados desde el cable a otras actividades menos lucrativas. Además, no todos los cableros podrán afrontar la inversión para tender redes de telecomunicaciones y el gobierno no parece dispuesto a facilitar la interconexión de los más chicos a las redes de los más grandes. Actores asimétricos con una ley que no se hace cargo de esas asimetrías derivan en la tentación de abusos de posición dominante. La concepción del decreto 267 descansa en una suerte de vacío dogmático donde no existen estas “imperfecciones” ni prácticas abusivas, y
g) mientras que se alienta la concentración y se eliminan límites a los cruces entre mercados, uno de los pocos actores con poder local (aunque escasa proyección a nivel nacional), las cooperativas, como prestadoras de servicios públicos, son discriminadas frente a los grupos con posición dominante pues para gestionar servicios convergentes deben someterse a un examen de la intervenida área de “defensa de la competencia” de la que está eximido el resto de los operadores.
La concentración es definida por el crecimiento en la incidencia de las mayores empresas de una actividad económica en su cadena de valor: a mayor presencia de una empresa, menor incidencia del resto (De Miguel, 2003). En un proceso creciente de concentración, cada vez son menos las empresas que controlan la mayor parte del volumen total de un mercado. En América Latina la concentración infocomunicacional es particularmente significativa (Becerra y Mastrini, 2009).
La política expresada en los decretos de Macri aspira a restaurar la regulación y la estructura del sector a una época en que el órgano de aplicación dependía directamente del Poder Ejecutivo y los grupos dominantes en medios y telecomunicaciones gozaban de la ausencia total de contraprestaciones de interés público vigentes en Estados Unidos, Europa o México. El aliento a una mayor concentración de los medios y las telecomunicaciones plantea además problemas que pueden diferenciarse analíticamente en dos niveles (pues, en la realidad, se complementan):
- Problemas asociados al ejercicio del derecho a la libertad de expresión
Tal como afirmó la Corte Suprema de Justicia argentina en su fallo que avaló la constitucionalidad de la ley audiovisual en 2013, el debate público y la libertad de expresión conducen a cuestionar la excesiva concentración de medios. De hecho, recuperando la doctrina interamericana de derechos humanos, la Corte recuerda que una de las amenazas indirectas a la libertad de expresión del conjunto social es la concentración de medios y tecnologías de la información en pocas manos.
Las premisas de la posición del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (sIdh), y en especial de la Relatoría de Libertad de Expresión, recogen importantes fundamentos de dos tradiciones filosóficas: la liberal y la del debate público robusto. Pilares de ambas son la Declaración Universal (art. 19) y la Convención Interamericana de Derechos Humanos (art. 13), según las cuales la circulación de información (la búsqueda, recepción y difusión de información), el derecho a la opinión y a la crítica y la pluralidad de contenidos son condición para la calidad y el estatuto democráticos de la sociedad.
Ahora bien, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos precisa los términos de referencia para el sIdh al mismo tiempo que contiene una controversia en sus propios términos. El principio 12 dice:
Los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho de la libertad de información de los ciudadanos. En ningún caso esas leyes deben ser exclusivas para los medios de comunicación.
En cuanto a la segunda parte del principio 12, que señala que la aplicación de leyes anticoncentración sería la vía ideal para impedir prácticas anticompetitivas en los sistemas de medios, se prestó a numerosos debates (Loreti, 2009), ya que también destaca que estas leyes no deben ser de aplicación exclusiva para los medios. Por ello, la Relatoría para la Libertad de Expresión aclaró en 2004: “La última frase debe leerse e interpretarse integralmente tomando en cuenta el objeto y fin del principio 12, el mismo que enfatiza la inconsistencia de los monopolios y oligopolios en los medios de comunicación social con la libertad de expresión y los parámetros democráticos que aseguran una distribución equitativa en la propiedad de los mismos. El principio 12 fundamenta su lógica en el entendimiento que si los monopolios y oligopolios existen en los medios de comunicación social, solo un pequeño número de individuos o sectores sociales podría ejercer control sobre las informaciones que se brindan a la sociedad. De esta forma los individuos podrían verse privados de recibir información proveniente de otras fuentes”. En este sentido, la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA considera que esta provisión no limita en manera alguna la obligación del Estado de garantizar a través de la legislación la pluralidad en la propiedad de los medios, por cuanto los monopolios y oligopolios “conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho de la libertad de información de los ciudadanos”. Sin embargo, la Relatoría considera que el marco del derecho de la competencia en muchas ocasiones puede resultar insuficiente, particularmente en cuanto a la asignación de frecuencias radioeléctricas. No se impide, entonces, la existencia de un marco regulatorio antimonopólico que incluya normas que garanticen la pluralidad atendiendo la especial naturaleza de la libertad de expresión. En todo caso, a la luz del principio 12 los Estados no deben adoptar normas especiales bajo la apariencia de normas antimonopólicas para los medios de comunicación que en realidad tienen como propósito y efecto la restricción de la libertad de expresión.
Además, dado que la concentración del mercado no provee diversidad (no es su mandato) sino mercantilización, entretenimiento masivo y lucro a gran escala (el mandato de los accionistas de los conglomerados, ya que no son filántropos, es precisamente maximizar beneficios), es obligación del Estado proveer por un lado regulación que limite la tendencia inherente a los mercados a concentrarse, por otro medios auténticamente públicos (no gubernamentales) que representen perspectivas y puntos de vista que no tienen espacio en medios comerciales y alienten la deliberación y el cruce de ideas diversas y, por último, políticas para garantizar el acceso del sector sin fines de lucro a los medios (Fiss, 1986).
- Paradoja de la “apertura anticoncurrencial”
La anulación de límites a la concentración cruzada, percibida por los actores de la industria como una apertura, no puede beneficiar a todos y deriva en “ganadores y perdedores”, como señaló el dueño y director de la editorial Perfil Jorge Fontevecchia (2016). No solo porque la dinámica general de los mercados infocomunicacionales conduce al oligopolio y a la conformación de cárteles, con la excepción de algunos de los sistemas donde la intervención estatal es marcada. Esta tendencia repercute incluso en una lucha entre los propios actores privados de cada sector económico, de acuerdo con su envergadura. En el caso paradigmático de las telecomunicaciones, las diferencias suscitadas por la tarifa de interconexión que los prestadores de la red básica cobran a los operadores de servicios sin red, a modo de peaje, forman el nudo de una batalla que no tiene fronteras. Lo mismo ocurre con la apropiación de derechos de transmisión de contenidos de interés general en señales que poseen los dueños de las redes de televisión por cable y que son usados como estrategia anticompetitiva para eliminar competencia. Por supuesto, la mayor escala de los grupos más grandes los coloca, en ausencia de regulación legal que atempere abusos de posición dominante, en mejores condiciones para sacar ventajas sobre el resto del mercado. La subordinación de un conjunto de actores a la predominancia de unos pocos produce un círculo que se retroalimenta, incrementando la fortaleza de esos pocos que captan los mejores recursos del sector; por lo tanto, uno de los efectos de la concentración es que reduce la significación del resto de actores de ese sector de actividad.
De este modo, el dogma de la relajación o la eliminación de límites a la propiedad en medios y telecomunicaciones disimula la potencia de la regulación del mercado (Torres López, 2004). Si no regula el Estado, la propiedad es regulada por los actores más potentes del mercado. A diferencia del enfoque moral o consignista, hay pues otra manera de considerar la concentración de medios y es como una regulación de facto (Zallo, 1988; Fox y Waisbord, 2002). Su estudio revela intereses en pugna, conflictos legales, económicos y políticos y enfrentamiento entre actores (no siempre privados, cabe añadir).
Entre los efectos de la concentración de la propiedad en medios de comunicación se constatan, con distintos niveles de concreción:
- reducción de fuentes informativas (menor pluralidad de emisores);
- relativa homogeneización de géneros y formatos;
- unificación de línea editorial en temas sensibles;
- resistencia de los grupos más concentrados a desempeñar funciones de servicio público o a brindar acceso a facilidades esenciales de sus redes cuando se regula en tal sentido;
- conflictos de intereses por parte de los grupos concentrados que influyen en información socialmente relevante de otros mercados (como alimentos y bebidas, o sistema bancario) en los que estos grupos tienen interés directo o indirecto a través de asociaciones o para dañar competencia con intereses en esos mercados;
- desarrollo de un sistema de apropiación de derechos exclusivos en el espectáculo o deportes;
- centralización geográfica de la programación y de la producción de contenidos, y
- autocensura de los trabajadores (ambiente precario para la libertad de expresión).
La etapa que abrió el gobierno de Macri con sus decretos (en particular el decreto 267) demandará nuevos exámenes sobre la concentración como arquetipo de regulación de facto del sector que produce, transporta, comercializa y exhibe los flujos masivos de información y comunicación y que, en consecuencia, troquela parte importante de la organización social.
Autoridad
En nombre de la no discrecionalidad, criticando la política discriminatoria con la que el kirchnerismo gestionó los órganos reguladores dispuestos por esas leyes y la ausencia de preparación de las anteriores autoridades, Macri creó un ente que responde solo al Poder Ejecutivo, al que el presidente puede remover sin causa, donde el gobierno tiene amplia mayoría de un directorio cuyos integrantes tampoco deben acreditar competencia en la materia. Si bien no se trata del viejo Comité Federal de Radiodifusión intervenido, en la subordinación al presidente se le parece bastante.
La definición, la dependencia y los alcances del Enacom como nueva autoridad regulatoria contradicen lo dispuesto en los estándares del sIdh. En particular, los estándares establecen que “1. La autoridad de aplicación y fiscalización debería ser un órgano independiente y autónomo del poder político y económico y 2. La autoridad de aplicación y fiscalización debe proceder de modo transparente y respetuoso del debido proceso”.
Además, al crear Enacom el decreto 267 desoyó el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que en octubre de 2013 –cuando validó la plena constitucionalidad de la ley audiovisual– amonestó al kirchnerismo en un obiter dictum por la falta de independencia de afsca. Asimismo, todas las experiencias regulatorias de los países reivindicados por el actual gobierno como modelos de gestión de la política audiovisual y telecomunicaciones están sostenidas en una autoridad regulatoria con amplio margen de autonomía del gobierno. Los decretos de Macri hacen caso omiso a esa contradicción.
Conclusiones
Los primeros meses de Mauricio Macri en la presidencia fueron explosivos para el sector de medios y comunicaciones. Aunque sea tentador sesgar la interpretación acerca de quiénes son los alcanzados por la explosión, creyendo que solo perjudica a los medios kirchneristas, su repercusión es mucho mayor.
Las variables que condicionan el nuevo escenario son tres: las nuevas reglas de juego que, vía decreto, allanan mayores niveles de concentración y cruces internos; la sequía en el hasta hace poco profuso manantial de publicidad oficial para medios y productoras oficialistas, y las tendencias marco de retracción económica, alta inflación, despidos en algunos sectores y fuerte ajuste de las tarifas de los servicios públicos que impactan en el nivel de actividad y crecimiento. Estas tres variables se combinan en una fórmula que es fulminante para algunos grupos y es buen presagio, en el corto plazo, para otros.
Uno de los capítulos decisivos de la ley audiovisual, incumplido por el kirchnerismo, aludía a la adecuación de los grupos concentrados a la norma. El nuevo gobierno cambia el objetivo de la política estatal: en lugar de adecuar los grupos a la ley, adecua la ley a la estructura y necesidades de los principales grupos.
Este artículo expone las limitaciones de la política explicitada e insinuada en los decretos de Macri. Se trata de un modelo conservacionista, anticoncurrencial, proteccionista y alentador de una mayor concentración del sistema de producción y circulación de información.
El modelo conduce a un duopolio o, en el mejor de los casos, un oligopolio de muy escasos grandes conglomerados con el provecho, en el corto plazo, de que los medianos y pequeños actores podrán vender sus activos a los más grandes en mejores condiciones dada la extensión del plazo de explotación de licencias y la habilitación de transferirlas sin obstáculos administrativos dispuesta en el decreto 267.
Los conglomerados con redes de transporte de servicios de telecomunicaciones, televisión por cable y conectividad a internet (Telefónica, Clarín, Vila-Manzano, Telecentro) junto a los principales grupos editoriales (La Nación, Perfil) viven la convulsión del mercado con expectativas, mientras que el resto de los medios dedicados a la producción de contenidos padece una fragilidad endémica que hace crisis. Esa fragilidad los hace orbitar en torno del financiamiento político o del mecenazgo de capitales que los usan para lubricar otros negocios. Así, una turbulenta actividad de compra y venta de medios conmueve a los grupos de tamaño mediano y pequeño de empresas gráficas, radios y señales de televisión de pago.
La política exhibe un diagnóstico inconsistente que pretende disimular su inconsistencia con lógica voluntarista y con la cesión de las principales variables regulatorias a los grupos hoy dominantes del sector de medios y telecomunicaciones. Pero estos grupos no pueden convivir en armonía dados sus intereses contradictorios (y, en algunos casos, mutuamente excluyentes) en varios eslabones de la cadena de producción, transporte, comercialización y exhibición final de flujos de comunicación, ni su actual dominio puede dilatarse por actos voluntarios ni de regulación legal, toda vez que su posición sufre el apremio de otros conglomerados de operación global que desafían los principios conceptuales, políticos y económicos de la regulación dispuesta hasta ahora por Macri.
Lo “nuevo” de la política de Macri en el sector es que a los dueños de redes de televisión por cable les abre la barrera de las telecomunicaciones. Pero en lugar de aprovechar el impulso para repensar integralmente el funcionamiento de un sector excesivamente concentrado, dependiente del apoyo estatal (que no es solo económico) y amenazado por nuevos actores globales más dinámicos e innovadores, pretende restaurar la regulación y la estructura del sector a 2008, cuando el órgano de aplicación dependía directamente del Poder Ejecutivo y los grupos dominantes en medios y telecomunicaciones gozaban de la ausencia de exigencia de contraprestaciones de interés público.
La puja entre dos gigantes, Telefónica y Clarín, ordena el paisaje de un sector que, casi sin frenos regulatorios, exhibirá mayor concentración. La competencia invocada por el gobierno es un artificio que colisiona con la creación de barreras de entrada a nuevos competidores. En un ecosistema de medios tradicionales, con la separación tecnológica, económica y de usos sociales entre medios y telecomunicaciones, esta barrera tenía una eficacia y una solidez que se desvanece con el presente y el futuro de un sector infocomunicacional digital que revela alteraciones en las fases de producción, edición, almacenamiento y distribución de comunicación, así como en las demandas y los usos sociales crecientemente desprogramados.
* Este capítulo está basado en el artículo “Restauración: cambios en las políticas de comunicación” (Becerra, 2016).
