La deuda externa es una de las cargas más pesadas de la economía argentina y uno de los límites más fuertes a su desarrollo autónomo. Es, también, un modo de sujeción al capitalismo financiero global. Este libro recorre la historia de la deuda externa argentina en las últimas cuatro décadas. Comienza con la dictadura-cívico militar, primer intento por imponer el modelo neoliberal y punto de partida del “problema de la deuda” tal como lo conocemos hoy, y analiza los gobiernos de Alfonsín, Menem y De la Rúa, durante los cuales el sobreendeudamiento fue cercando progresivamente a la democracia hasta estallar con la crisis de 2001 y el default. La renegociación emprendida por el primer gobierno kirchnerista, que incluyó la quita más grande de la historia, supuso un quiebre en esta tendencia y, por primera vez desde 1976, desplazó a la deuda del centro de las preocupaciones económicas. Sin embargo, la llegada al poder de Mauricio Macri, la apurada negociación con los fondos buitre y el festival de bonos desplegado desde el inicio de su gestión, seguido por el acuerdo con el FMI, marcaron el comienzo de un nuevo ciclo de endeudamiento, con su conocida contracara: bicicleta financiera, desindustrialización, pactos opacos con los acreedores y fuga de capitales.
A continuación, un fragmento, a modo de adelanto:
El conflicto con los fondos buitres
La reestructuración de la deuda y el crecimiento permitieron adecuar las exigencias acreedoras a la capacidad de pago del país. Sin embargo, la complejidad del default argentino, la astucia de los fondos buitres y el “estado de naturaleza” que impera en los mercados financieros mantuvo abierto este capítulo durante los gobiernos kirchneristas.
Los fondos buitres compran deuda en cesación de pagos a precios de saldo y luego reclaman a los países emisores su valor pleno más los intereses acumulados, por la vía judicial y por cualquier otra, interfiriendo sus renegociaciones con los demás acreedores y rastreando por todo el mundo sus activos para cobrar en miles lo adquirido por centavos. Como se trata de una estrategia arriesgada y cobrar puede llevarles varios años, hay unos pocos financistas especializados en esta actividad usuraria.
El gran filón de los fondos buitres apareció cuando los bancos norteamericanos, europeos y japoneses dejaron de ser prestamistas directos de los países periféricos y pasaron a actuar como sus agentes asesores y colocadores de sus emisiones de deuda. Esto empezó hacia 1989, a partir del plan del secretario del Tesoro estadounidense Nicholas F. Brady, para regularizar las deudas impagables de países periféricos con los grandes bancos internacionales, plan que mató varios pájaros de un mismo disparo (ver capítulo 4). No sólo salvó el pellejo de los bancos saneando sus balances, sino que reprogramó los vencimientos de deuda a plazos de hasta treinta años, acordando quitas, y generó un mercado gigante de bonos muy líquidos y retornos elevados, canjeables por activos públicos en las privatizaciones, con riesgo disperso entre multitudes de inversores.
Vender bonos en los mercados voluntarios pasó a ser la fuente de financiamiento principal de estos países, desde entonces llamados “emergentes” y sujetos a las volátiles finanzas mundiales. Pero al cabo de pocos años la mayoría bordearon el default, como México y Brasil, o lo declararon, como Perú, Rusia y Argentina, despertando el apetito de las aves de carroña.
Las reestructuraciones de deuda soberana se volvieron mucho más complejas. Ya no se trataba de negociar con un puñado de bancos en oficinas lujosas, sino con miles de agentes heterogéneos, como fondos de inversión, bancos, inversores institucionales, tenedores individuales en distintos países, etc. Este terreno desparejo propició los litigios de los acreedores que rechazan las reestructuraciones aprobadas por amplias mayorías y de los fondos buitres, que buscan sacar provecho a costa de los demás. En lenguaje técnico esto se llama “fallas de coordinación de los acreedores”.
Según los entendidos, los cambios en la doctrina jurídica de las jurisdicciones que acogen este tipo de juicios (Nueva York y Londres principalmente) y el éxito en algunos casos de alto perfil en la década de 1990, como los juicios de Kenneth Dart contra Brasil y de Elliot Management Corp. contra Perú, cebaron a los buitres. Y Argentina post default era uno de sus principales blancos.
Desde 2002 arreciaron los juicios de los tenedores de bonos en Estados Unidos, Inglaterra, Alemania e Italia. Mientras que los tribunales desestimaron la mayoría de los reclamos grupales (acciones de clase), acogieron, en cambio, las demandas de bonistas individuales. Varios de ellos eran fondos buitres, el más activo NML Capital Ltd., con sede en Islas Caimán, Reino Unido, y perteneciente a Elliot Management, cuyo propietario es Paul Singer. Los bonos de NML sumaban 730 millones de dólares, a los que se sumaron reclamos por unos 600 millones de dólares en manos de otros fondos similares, como Aurelius Capital Master Ltd. (Aurelius), ACP Master, Ltd., Blue Angel Capital I LLC, y bonistas individuales que también accionaron contra Argentina y consiguieron sentencias favorables y firmes en Nueva York.
El juez Thomas Griesa acogió los reclamos de los fondos buitres con una interpretación retorcida de la cláusula pari passu (igual tratamiento a todos los acreedores). En 2010, después del canje y con el propósito de desbaratar toda la reestructuración, NML pidió que el magistrado ordene a la Argentina pagarle totalmente sus reclamos, junto con los pagos a los bonistas reestructurados. La Corte de Distrito de Nueva York (juez Griesa) en 2011 accedió a este pedido, y el 23 de febrero de 2012 requirió al país que al momento de efectuar el pago de los bonos emitidos en el canje de 2005 y 2010 procediera al mismo tiempo o antes a pagar a NML y a los otros demandantes “me too” (yo también).
El problema era que ese pago a los buitres provocaría que quienes habían aceptado el canje exigieran cobrar los montos completos de sus reclamos originales, por la cláusula RUFO (“Right Upon Future Offer” o “acreedor más favorecido”) que vencía el 31 de diciembre de 2014, montos que justamente la República debió reestructurar con quitas porque excedían su capacidad de pago.
Este fallo podía convertir a la emisión de bonos en Estados Unidos en un tembladeral, por el peligro que representaba la arbitrariedad de un juez que favorecía a una ínfima minoría (1,6% del monto total del default) para bloquear una reestructuración con enorme adhesión de los acreedores. Por eso el gobierno estadounidense, distintos agentes financieros participantes en la regularización de la deuda argentina y otros interesados en la continuidad del negocio de las emisiones y renegociaciones en Nueva York como jurisdicción global e instituciones internacionales expresaron su apoyo a la posición argentina. Por su parte, el país recurrió las decisiones de Griesa ante la Cámara de Apelaciones del Segundo Distrito de Nueva York, con resultados adversos.
El 21 de noviembre de 2012 el octogenario juez, además de otras medidas, ordenó el pago de 1.330 millones de dólares a los holdout, el valor pleno de sus bonos. Argentina apeló esta decisión y propuso una nueva fórmula de pago compatible con las condiciones otorgadas a los canjistas, pero el 23 de agosto de 2013 la Cámara de Apelaciones nuevamente confirmó las órdenes de Griesa. El país recurrió a la más alta instancia, la Corte Suprema de los Estados Unidos, quien el 16 de junio de 2014 denegó revisar las decisiones de los tribunales inferiores. De esta manera, la orden de pago a los buitres quedó firme, y el juez rechazó otros pedidos de Argentina para evitar que toda la reestructuración se desplomara. Diez días más tarde, el país procedió al pago de los servicios de capital e intereses de los bonos de los que aceptaron el canje emitidos bajo la ley extranjera por el equivalente a 832 millones de dólares, de los cuales 539 millones fueron depositados en las cuentas del Banco Central en el Banco New York Mellon, agente de pago de la deuda argentina, para pagar la cuota que vencía el 30 de junio de 2014. Pero el poder judicial estadounidense congeló esos fondos.
Griesa no sólo ordenó a la Argentina depositar en una cuenta custodia el total reclamado por capital e intereses antes del vencimiento del pago a los bonistas del canje. Además, para que los buitres cazaran a su presa, dispuso que el país no cambiara la manera en que venía pagando, y, lo más insólito, estableció que si la República no satisfacía a los demandantes, todos los intermediarios participantes en el pago a los canjistas serían cómplices de su incumplimiento. En esta bolsa, que Griesa no detalló, entraban desde el Bank of New York Mellon hasta los depositarios de los títulos, los bancos donde los bonistas cobraban sus acreencias, los propios bonistas y el sistema de clearing bancario y electrónico.
De esta manera, Argentina se vio impedida de seguir pagando a los bonistas que entraron en el canje. Para sortear este impedimento, estableció la posibilidad de canjear sus títulos por otros a cobrar dentro de Argentina, con escasa aceptación, y continuó depositando los pagos regularmente, que quedaron en un limbo.
NML y otros fondos se organizaron desde 2006 en AFTA (American Task Force Argentina), una asociación que incluyó además de los buitres a pequeños tenedores de bonos en cesación de pagos, para manipular a la opinión pública haciéndole creer que sus reclamos buscaban proteger a los maestros y otros sectores no privilegiados. El enorme poder de lobby de los buitres se expresó en su tejido de redes para ejercer presión, a través de legisladores estadounidenses, la prensa y otros factores influyentes.
Por ejemplo, veiuntiún estados de los Estados Unidos presentaron un amicus curiae a favor de la posición de NML en el marco del proceso de discovery, para rastrear por el mundo bienes argentinos para embargar. Además de manifestar su acuerdo con los reclamos de los holdouts, calificaron a la Argentina como un “deudor recalcitrante” y exigieron tratar severamente al país. Parlamentarios del Congreso de los Estados Unidos enviaron notas al secretario de Estado John Kerry para solicitar al gobierno federal medidas que obligasen a la Argentina a pagar los reclamos de los fondos buitres.
Los buitres quisieron embargar desde las reservas del Banco Central hasta la casa del general San Martín en Boulogne Sur Mer, Francia, pero nunca pudieron echar mano sobre los activos públicos argentinos, protegidos por tratados de inmunidad internacional en la mayoría de los países. Excepto, por ejemplo, en Ghana, donde un juzgado local retuvo a la fragata Libertad, buque escuela de la Armada, a pedido de NML, hasta que el Tribunal Internacional de Derecho del Mar dispuso su liberación el 15 de diciembre de 2012.
El gobierno argentino siempre manifestó su voluntad de pago, pero al mismo tiempo se mantuvo firme en los términos de la reestructuración, adecuada a lo que el país realmente podía pagar, y también en un esquema ganar-ganar, que compartía con los acreedores los frutos del crecimiento económico a través de los valores ligados al PIB. También trabajó intensamente en la política exterior para fortalecer su posición. Por un lado, obtuvo el apoyo de los organismos regionales, como Unasur, Mercosur, CEPAL, Celac, SELA, OEA y otros. También el 7 de agosto de 2014 presentó una demanda contra Estados Unidos ante la Corte Internacional de Justicia, en relación a las decisiones judiciales de aquel país sobre la deuda soberana argentina, que no fue aceptada.
Asimismo, Argentina logró que en septiembre de 2014 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobara masivamente (124 votos positivos, 41 abstenciones y solo 11 negativos) una resolución que recogía su propuesta de un marco internacional para las reestructuraciones de deuda soberana que impidiera su bloqueo por parte de grupos minoritarios de acreedores. Este triunfo, sin embargo, no alteró las posiciones de los buitres, que jugaron sin disimulo en las elecciones generales de octubre de 2015 a favor de las candidaturas más favorables a sus intereses.
